Od soumraku do Úsvitu přímé demokracie – odvolací volby v USA

Mým záměrem bylo tento blog naplnit především traktáty o právní historii, přesto je hned první z mých příspěvků poněkud jiného zaměření. Výsledky letošních voleb, které do Poslanecké sněmovny vynesly politické hnutí – Úsvit přímé demokracie Tomia Okamury, jsem přijal s rozporuplnými emocemi (žádám laskavého čtenáře, aby dále nepátral po kvalitách těchto emocí). Úsvit ani jeho program jsem cíleně nesledoval a v zásadě neznal, proto mé první kroky vedly právě tímto směrem a tyto mezery jsem si částečně doplnil.

Jak jsem odtušil, bez nároku, že je toto odtušení absolutní, má tento subjekt, alespoň z mého pohledu, jediný, zřetelně identifikovatelný, hlavní cíl (zdráhám se užít slovo program – neboť by to nutně vedlo k závěrům, že toto hnutí má svůj program již v názvu a nic dalšího nepotřebuje) – zavést do našeho prostředí více prvků přímé demokracie – včetně tzv. odvolatelnosti politiků formou „recall elections“ tedy do češtiny přeloženo jako odvolací volby. Pro účely tohoto příspěvku se však oprostěme od otázky, jaký vztah je mezi původním mandátem získaným určitým počtem hlasů a mandátem získaným na základě doplňovacích voleb s jiným – nižším, či výrazně nižším výsledkem a soustřeďme se na praktické příklady z praxe jiných států.

Vzhledem k tomu, že mám relativně blízko k Angloamerickému prostředí, okamžitě mne tento návrh upoutal – v USA podobný systém v několika státech funguje a ve Velké Británii byl obsahem koaliční smlouvy[1] z roku 2010 mezi Konzervativci a Liberálními demokraty i závazek vypracovat právní úpravu odvolávacích voleb pro členy parlamentu. Proto jsem si řekl, proč ne – pokusme se podívat na to, jak to v těchto zemích funguje. Stručným shrnutím těchto poznatků pak je právě tento text.

Strany se zavazují započít s legislativním procesem úpravy odvolání členů parlamentu formou doplňovacích voleb z vůle voličů, v případech, kdy tento zastupitel spáchal závažný přestupek, a výzvu k uspořádání těchto voleb podepsalo 10% voličů z daného volebního obvodu, který zastupuje.

Odvolací procedury zastupitelů v USA mají dlouhou tradici, dokonce ještě delší, než je jejich samotná existence. První náznaky jsou obsaženy již v dokumentech ze 17. století v kolonii Massachusetts Bay, ovšem rozmachu se tento institut dočkal až po prohlášení nezávislosti USA, neboť poté 11 z původních 13 kolonií přijalo své nové ústavy, z nichž některé umožňovaly i obdobu odvolacích voleb – byť spíše než formou voleb voličským elektorátem se jednalo o odvolání usnesením jiného voleného tělesa. Tato kostrbatá věta v sobě skrývá to, že jednotlivé státy Unie chtěly mít kontrolu nad svými zastupiteli ve federálních sborech – tudíž umožnily svým voleným zástupcům volbou odvolat zástupce za daný stát v Senátu USA.

Ratifikace Článků konfederace z roku 1781 přinesla v jejich článku V. i zakotvení možnosti jednotlivých států odvolat své zástupce ve federálních shromážděních přímo ve federální právní úpravě. Do ústavy USA však tento institut přejat nebyl, ačkoliv bylo takové ustanovení navrhováno – na příklad Virginský plán s ním počítal. Debata o zavedení odvolacích voleb byla vedena, tak jako ostatně většina z obdobných témat, při přípravě ústavy po „politické dělící čáře“ mezi Federalisty a Antifederalisty.

Zastánci větších práv jednotlivých států, především ústy jednoho z hlavních odpůrců ústavy Luthera Martina, absenci odvolací procedury pro senátory v Senátu USA považovali dokonce za důvod k odmítnutí ústavy jako celku, neboť měli za to, že tento stav povede k přetrhání pout odpovědnosti senátorů k jejich voličům. Odlišně se k tomuto problému vyslovoval Alexander Hamilton, který ostře odsoudil i návrh člena ratifikačního shromáždění státu New York Gilberta Livingstona na doplnění ústavy USA o ustanovení zakotvující možnost státních zákonodárných sborů odvolat, dle svého uvážení, senátory za daný stát. Stejně tak se Hamilton postavil i proti doplňujícím návrhům Rhode Islandu, který jako poslední ratifikoval ústavu USA. Hlavní důvod pro odmítnutí spatřoval Hamilton v tom, že by se senátoři stali područími toho kterého tělesa, které by je mělo pravomoc odvolat – dle jeho vlastních slov by pak nikdy nemohli nabýt takového stupně samostatnosti, který je třeba k výkonu nezávislé služby vůči Unii jako celku.

Snahy o zavedení odvolací procedury do federálních zákonodárných sborů z iniciativy státních zastupitelů ani definitivní ratifikací ústavy USA sice neskončily – Virginie navrhovala ústavní dodatek s tímto záměrem i v letech 1803 a 1808, ale postupně tyto aktivity přeci jen ubíraly na síle.

Na federální úrovni tudíž žádná obdobná procedura v USA nefunguje, pro účely České republiky se však jedná jen o těžko užitelný závěr, neboť se jedná o vztah moci státní a federální. Přímý odkaz by snad mohl být použitelný v případě transformace Senátu ČR na zastupitelské těleso jednotlivých krajů, ale to jen velice vzdáleně. Přesto však není tento exkurz zcela zbytečný, neboť jakási restaurace diskuzí nad odvolacími procedurami v USA počátkem 20. století probíhala v zásadě se stejnými argumenty.

Tyto diskuze však již probíhaly na jiné úrovni – a to té státní a týkaly se již přímo oprávnění samotných voličů odvolat své zástupce. Tato novodobá forma odvolacích voleb byla na území USA poprvé formulována v roce 1903 městskou vyhláškou v Los Angeles. V současnosti v USA 19 států povoluje odvolací volbu zastupitelů ve svých státních volených úřadech a 29 států zastupitelů místní samosprávy.

Aljaška, Arizona, Colorado, Georgie, Idaho, Illinois, Kalifornie Kansas, Louisiana, Michigan, Minnesota, Montana, Nevada, New Jersey, Oregon, Rhode Island, Severní Dakota a Washington

Odvolací procedury jednotlivých státních úředníků byly v zásadě ve značné míře neúspěšné – za celou dobu existence této možnosti v některých státech USA byli odvoláni pouze dva guvernéři – Lynn J. Frazier v Severní Dakotě v roce 1921 (byl o rok později zvolen do Senátu USA) a Gray Davis z Kalifornie v roce 2003, přičemž v Kalifornii samotné od roku 1911 proběhlo celkem 32 pokusů o vyvolání odvolacích voleb. Pro vyváženost ještě dodejme, že koncem 80 let minulého století voliči v Arizoně shromáždili dostatek podpisů k vyvolání odvolacích voleb pro tamního guvernéra Evana Mechama, který však byl před jejich uskutečněním odvolán z funkce arizonskou sněmovnou reprezentantů formou impeachmentu.

Poněkud vyšším procentem úspěšnosti se mohou „chlubit“ odvolací procedury členů státních zastupitelských sborů. Opět pro příklad můžeme, obdobně jako britští kolegové, kteří připravovali svou zprávu pro členy House of Commons a která je k dispozici zde, sáhnout do Kalifornie, kde mezi roky 1911 – 1994 proběhlo 107 pokusů o iniciaci odvolání člena tamního zastupitelského sboru, ovšem pouze 4 krát byl nasbírán dostatečný počet petentů v letech 1913, 1914, 1994 a 1995.

Ve většině z případů odvolávacích voleb z nedávné minulosti však byl, obdobně jako při prezidentské volbě v ČR předmětem časté kritiky především systém ověřování podpisů jednotlivých petentů.

Systém podepisování návrhů a počet podpisů.

Ačkoliv v USA neexistuje jednotný systém sbírání podpisů pod iniciační petice k vyvolání odvolacích voleb, je možné konstatovat alespoň některé shodné prvky – pro podrobnosti odkazuji zde.

V prvé řadě je vždy odpovědností těch, kdo odvolací volby chtějí vyvolat, aby získali potřebný počet podpisů na podpisové archy, které odpovídají formálně zákonným požadavkům na identifikaci petentů. Není tedy možné tuto odpovědnost přenést na příklad na státní orgány, či orgány místní samosprávy.

Podpisové právo pod takovou petici za vyvolání odvolávacích voleb mají v zásadě vždy všichni voliči registrovaní v daném volebním obvodu. Minimální nutný počet takových podpisů se značně liší, ovšem většinou bývá odvozován od volební účasti ve volbách, které předmětného politika do funkce vynesly, či od posledních uskutečněných a liší se i podle typu funkce, kterou dotyčný drží.

Pro celostátní zastupitele se procentuální poměr drží v průměru okolo 25% účastníků posledních voleb – tedy ze všech odevzdaných hlasů. V některých případech – na příklad u odvolacích voleb na post guvernéra Illinois je třeba sice „pouze“ 15% z počtu voličů v předcházejících volbách, ale tohoto počtu musí být dosaženo ve všech volebních okrscích po celém státě, přičemž jí musí podepsat i určitý počet členů obou komor státního parlamentu.

Doba, po kterou jsou iniciátoři oprávněni podpisy sbírat je také odlišná, počínaje 60 denní nejkratší lhůtou až po úpravu státu New Jersey, která v případě odvolacích voleb guvernéra počítá až s 320 denní lhůtou (pro ostatní posty je tato lhůta 160 dní).

Důvody odvolání, omezení odvolání a samotný proces nových voleb

Pouze menšina ze států, které odvolací volby umožňují, přímo v právní úpravě specifikují důvody pro jejich iniciaci, včetně jejich případného soudního přezkumu – standardem tedy je spíše možnost „blanketního“ vyvolání odvolacích voleb – důvod tedy není přímo uzákoněn, ale musí být buď vymezen v těle petičního archu, či nemusí být vymezen vůbec.

Některé ze států, které odvolací volby povolují, zároveň vymezují, kdy k nim smí či nesmí dojít a za jakých podmínek. Tato omezení se týkají především období či frekvence opakování – v Arizoně na příklad po obhájení mandátu zastupitelem, který byl podroben novým volbám na základě odvolací procedury, každé další odvolací volby probíhají na náklady jejich iniciátora.

Co se děje po nasbírání dostatečného počtu podpisů pod iniciační archy je také odvislé na státní úpravě a postup je nejednotný. Existují tři odlišné postupy po získání a ověření podpisů petentů:

– první z nich počítá s tím, že se voliči ve zvláštním hlasování vyjadřují k tomu, zda by adresát odvolacích voleb měl být odvolán – pokud se vysloví v jeho neprospěch, je jeho pozice prohlášena za uvolněnou a následují nové, či doplňovací volby,

- druhý systém tyto dvě fáze slučuje a voliči zároveň volí i nástupce (buď na dvou zvláštních volebních lístcích, či na jednom, který obsahuje jména kandidátů, včetně současného držitele funkce),

- třetí systém pak počítá s tím, že po odvolání bude nástupce jmenován, tedy nikoliv zvolen.

Co říci závěrem? V USA praxí došli k tomu, že pro federální tělesa se odvolací volby nehodí a odchod či odvolávání senátorů a reprezentantů řeší jednací řády obou komor, včetně jejich přestupkových úprav a případného systému trestů za porušení povinností členů těchto komor. Na úrovni států sice tyto možnosti existují, nebývají však příliš účinné. Lze navíc nejspíš souhlasit se závěrem ke kterému v rámci svého článku „Hasta la Vista: a comparative institutionalist analysis of the recall” dochází profesor Matt Qvortrup, tedy, že není v zásadě žádného důkazu, že odvolací volby an sich dosáhnou změny politického rozložení a že existují pouze slabé důkazy o tom, že by jejich existence měla za následek zvýšenou odpovědnost a vstřícnost volených zastupitelů vůči svým voličům.