K povinnosti prezidenta přijmout demisi předsedy vlády

Bude proto zajímavé podívat se na konkrétní ustanovení naší Ústavy (Ústava České republiky ze dne 16. prosince 1992, tedy ústavní zákon č. 1/1993 Sb. ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb., 515/2002 Sb., 319/2009 Sb., 71/2012 Sb. a 98/2013 Sb., dále jen „Ústava“) z toho pohledu, čí výklad Ústavy byl správný, zda předsedy vlády či prezidenta. Připomeňme si fakta, abychom věděli, o jaké ústavní situaci mluvíme:

a) mluvíme o situaci, kdy má vláda důvěru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“),

b) mluvíme o situaci, kdy předseda vlády nedal o demisi hlasovat ve vládě.

Ústava vymezuje námi traktovanou problematiku v několika článcích.

Ustanovení čl. 62 písm. a) Ústavy normuje, že „Prezident republiky jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi.“

Luděk Lisse, ředitel Ústavu práva

Citovaný článek Ústavy je třeba vykládat nikoliv tzv. bez dalšího, tj. sám o sobě, ale pouze v kontextu dalších ustanovení Ústavy, neboť všechna ústavní oprávnění i povinnost prezidenta republiky jsou dány jen v situacích předpokládaných Ústavou, které upravuje čl. 73 odst. 2 Ústavy, který stanoví, že „Vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru.“ Třetím případem, předvídaným Ústavou, kdy je prezident republiky oprávněn (a samozřejmě i povinen, neboť zde, jakož i v oněch dvou předchozích případech demise vlády ústavní oprávnění i povinnost prezidenta k akceptaci „demisního“ úkonu v jedno splývají) je případ předvídaný v čl. 75 Ústavy, kde se stanoví, že „Prezident republiky odvolá vládu, která nepodala demisi, ačkoliv ji byla povinna podat.“

Tak tomu bude typicky za situace, kdy by Poslanecké sněmovna vyslovila vládě nedůvěru, ale vláda by v rozporu s usnesením Poslanecké sněmovny vládla dál a k podání demise by se příliš neměla.

Citovaný článek je tedy třeba vykládat tak, že prezident republiky se nemůže o své vůli rozhodnout, že odvolá vládu a v návaznosti na toto své rozhodnutí tak vzápětí sám o své vůli učinit tak. Vládu může prezident republiky odvolat jen na návrh předsedy vlády, pokud nastane jedna ze situací uvedených v čl. 73 odst. 2 nebo čl. 75 Ústavy.

Z uvedeného ustanovení lze dále „argumentem vyloučeného třetího“ dovodit, že v jiných, než v oněch třech v čl. 73 odst. 2 a v čl. 75 Ústavy předvídaných případech vláda oprávněna podat demisi není a rovněž i v jiných než těchto případech prezident republiky není oprávněn přijmout demisi vlády. Demisi vlády je tudíž ex constitutione kategorií výlučně obligatorní, neboť ústavní text nikde nepočítá s možností demise dobrovolné, která se sice v ústavní teorii dovozuje a v ústavní praxi děje, ale v Ústavě samotné „dobrovolná“ demise vlády žádnou normativní oporu nemá. Taková úprava má svoji logiku, neboť Ústava váže mandát vlády na důvěru Poslanecké sněmovny, a pokud vláda tuto důvěru má, vládnout je její ústavní povinností.

Vázanost vlády na důvěru Poslanecké sněmovny a nemožnost ústavní existence vlády bez důvěry Poslanecké sněmovny podtrhuje i čl. 68 odst. 1 Ústavy, podle něhož platí, že „Vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně.“

Vrátíme-li se k našemu případu, musíme konstatovat, že ani jedna ze situací předvídaných v čl. 73 odst. 2 nebo čl. 75 Ústavy nenastala, neboť vláda měla v rozhodné době a stále má důvěru Poslanecké sněmovny. Předseda vlády však přesto uvažoval o tom, že jménem vlády a ostatních ministrů jako jejích členů podá prezidentovi republiky demisi.

Předseda vlády České republiky Bohuslav Sobotka

Již zde bychom mohli celý článek ukončit, neboť taková situace je již ze samé podstaty a již jen díky čl. 73 odst. 2 a čl. 75 Ústavy ústavně nemyslitelná. Z toho, že ústavodárce neupravil žádný jiný důvod k podání demise ze strany vlády, než ony tři důvody uvedené v čl. 73 odst. 2 a čl. 75 Ústavy, totiž vyplývá, že předseda vlády nemá pravomoc navrhnout prezidentovi republiky demisi vlády mimo takto vymezený ústavní rámec, jak to – v rozporu s právě uvedeným – učinil předseda vlády, který se sám o své vůli (ostatní ministři o jeho rozhodnutí nevěděli) rozhodl, že podá jménem vlády demisi. Na tom nic nemění ani to, že podobným způsobem postupovali již v minulosti někteří předchozí předsedové vlády, neboť takto založenou ústavní praxi nemožno označit za ústavně konformní jen proto, že se stala.

Jak bylo totiž řečeno, Ústava předpokládá ústavní odpovědnost vlády jako celku ve vztahu k Poslanecké sněmovně, a není tak představitelné, aby předsedy vlády podával prezidentovi republiky demisi vlády jaksi „mimo sněmovnu“, tedy nerespektujíce svoji ústavní odpovědnost vůči ní, ale aby ji podával toliko na základě svého vlastního rozhodnutí.

Prezident České republiky Miloš Zeman

Je naopak nepochybné, že předseda vlády může podat demisi sám za sebe ve smyslu čl. 73 odst. 2 věta první Ústavy, a takto správně také podle mého názoru pochopil prezident republiky demisi podanou předsedou vlády, kterou mu předseda vlády navrhl, tedy nikoliv jako demisi celé vlády, ale jako „individuální demisi předsedy vlády.“

Pro zajímavost doplňme, jak upravuje Ústava demisi ostatních ministrů vlády. Ústavní odpovědnost člena vlády je dána jednak ve vztahu k (i) předsedovi vlády, a to z důvodu, že je to právě předseda vlády, kdo člena vlády do funkce navrhuje (viz čl. 69 odst. 1 Ústavy), tak i vůči (ii) prezidentovi republiky, neboť je to on (prezident), do jehož rukou (a nikoliv do rukou předsedy vlády) skládá člen vlády slib k výkonu své funkce, včetně jejího předsedy.

K tomu dodejme, že slib ministra složený do rukou prezidenta republiky není jen ceremoniálním aktem, ale s ohledem na závažnost jeho obsahu (viz čl. 69 odst. 2 Ústavy, podle kterého slib zní: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony a uvádět je v život. Slibuji na svou čest, že budu zastávat svůj úřad svědomitě a nezneužiji svého postavení.“) není možné přijmout jiný závěr, než že v případě složení slibu s výhradou, nebo dokonce odmítnutí jej složit, by ministr nemohl být do funkce ministra vlády jmenován z důvodu nesplnění této své „vstupní“ ministerské ústavní povinnosti.

Z toho ovšem dále vyplývá, že „ministerský mandát“ ministra není pouze v rukou předsedy vlády, který by s ním mohl libovolně zacházet, ale je i v rukou ministra samotného, a je i v rukou prezidenta republiky, kdy všichni tito aktéři musí v případě zrušení tohoto mandátu (tj. v případě podání demise) postupovat ústavně konformním způsobem. Již z tohoto důvodu není podle mého názoru akceptovatelný výklad, že předseda vlády má pravomoc podat za ministra, nadto bez jeho vědomí a souhlasu, jakož dokonce za všechny členy vlády, resp. za vládu jako celek, prezidentovi republiky demisi, neboť mu taková pravomoc z Ústavy explicitně neplyne a nelze ji dovodit ani extenzivním výkladem.

Posledním článkem Ústavy, který se významně (a asi nejvýznamněji) týká otázky řešené v tomto článku, tedy otázky, zda je prezident republiky povinen přijmout demisi vlády podanou předsedou vlády bez vědomí ostatních ministrů, jakož i bez toho, aniž by vládě byla ze strany Poslanecké sněmovny vyslovena nedůvěra či nevyslovena k její žádosti důvěra, tedy bez souhlasu a dokonce bez vědomí ostatních ministrů a sněmovny, je čl. 73 odst. 1 Ústavy, který stanoví, že „Předseda vlády podává demisi do rukou prezidenta republiky. Ostatní členové vlády podávají demisi do rukou prezidenta republiky prostřednictvím předsedy vlády.“

Z právě citovaného článku dovozují někteří komentátoři oprávnění předsedy vlády podat demisi za celou vládu. Tuto pravomoc předsedy vlády však uvedený článek nezakládá, když ve své první větě hovoří jen o předsedovi vlády (a nikoliv o vládě), a ve druhé větě pak o ostatních členech vlády, a opět nikoli o vládě jako celku.

Bohuslav Sobotka a Miloš Zeman

Závěr opačný, že lze pravomoc předsedy vlády k podání demise za vládu dovozovat z toho, že jménem vlády jedná, akceptovat nelze, neboť Ústava používá všude tam, kde má na mysli jednání vlády jako celku, termín „vláda“, z čehož lze poměrně bezpečně usuzovat, že pokud užívá v čl. 73 odst. 1 věta první dikci „předseda vlády“, upravuje zde individuální oprávnění předsedy vlády jako fyzické osoby k podání demise za jeho osobu. Tento závěr potvrzuje i následná (druhá) věta čl. 73 odst. 1 upravující individuální demise ostatních ministrů.

Z toho je zřejmé, že čl. 73 odst. 1 Ústavy upravuje nikoliv demisi vlády jako celku, ale pouze proceduru možných demisí individuálních, a to jak demise předsedy vlády jakožto „prvního ministra“, tak i případnou individuální demisi některého z ostatních ministrů. K závěru, že by bylo možno normativní dosah uvedeného ustanovení vztáhnout i na demisi vlády jako celku, není možné dospět ani výkladem, neboť Ústava všude tam, kde má na mysli vládu, používá termín „vláda“, srov. v této souvislosti již citovaná ustanovení čl. 73 odst. 2 Ústavy, kde se stanoví, že „Vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru. Vláda podá demisi vždy po ustavující schůzi nově zvolené Poslanecké sněmovny.“, či navazující čl. 73 odst. 3 Ústavy, který normuje, že „Podá-li vláda demisi podle odstavce 2, prezident republiky demisi přijme.“. Ostatně, že je nutné ustanovení odstavce prvního čl. 73 vykládat jen jako ustanovení upravující individuální demise jednotlivých členů včetně jejího předsedy, lze podložit i systematickým výkladem celého článku 73 Ústavy, které v právě citovaném odstavci třetím ukládá prezidentovi republiky povinnost přijmout demisi (celé vlády) pouze za splnění podmínky uvedené v ustanovení odstavce druhého, tedy za situace, kdy Poslanecká sněmovna zamítla žádost vlády o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru.

K takové situaci však v posuzovaném případě nedošlo, neboť vláda měla v rozhodné době (a má i nyní) stále důvěru Poslanecké sněmovny. I kdybychom však – byť pouze hypoteticky – připustili výklad, že vláda by mohla podat demisi bez ohledu na Poslaneckou sněmovnu „sama o sobě“ (jakože takový výklad nemá v Ústavě žádnou oporu), mohl by i v tomto případě navrhnout předseda vlády prezidentovi republiky demisi celé vlády jen tehdy, pokud by disponoval předchozím usnesením vlády, kterým by vláda demisi přijala. Podle čl. 76 odst. 1 Ústavy totiž platí, že „Vláda rozhoduje ve sboru.“, a podle odstavce druhého téhož článku pak platí, že „K přijetí usnesení vlády je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů.“. Předseda vlády tedy není oprávněn jednat za vládu sám, jak to v posuzovaném případě v rozporu s Ústavou učinil.

V posuzovaném případě tedy předseda vlády rozhodl o demisi vlády sám bez toho, aniž by disponoval předchozím usnesením vlády. Nadto jsem názoru, že i takové případné usnesení vlády by mohlo mít ústavní relevanci jen tehdy, pokud by pro něj hlasovali všichni ministři, neboť pokud by se jednalo pouze o sborové rozhodnutí většiny členů vlády (které jinak v jiných záležitostech postačuje), museli bychom se vypořádat s otázkou, zda je možné, aby někteří členové vlády zbavili svým hlasováním funkce člena vlády jiného člena vlády, který pro takové rozhodnutí nehlasoval. Domnívám se, že takový postup by byl sotva ústavně korektní a že proto takto postupovat nelze, neboť Ústava pro demisi ministra předpokládá pouze dvě možné situace, a to, že buď (i) ministr sám podá demisi a pak se postupuje podle čl. 73 odst. 2, anebo (ii) demisi ministra navrhne předseda vlády a prezident republiky jej následně z funkce ministra odvolá (viz čl. 74 Ústavy).

Z výše uvedeného tak plyne závěr, že prezident republiky postupoval ústavně konformně, pokud odmítl přijmout demisi vlády podanou za výše uvedených podmínek předsedou vlády. Je totiž zřejmé, že podle Ústavy je předseda vlády oprávněn podat demisi za vládu jako celek nikoliv jen na základě svého rozhodnutí či jiného (byť sebesofistikovanějšího) uvážení, ale že je tak oprávněn učinit jen v situacích, které Ústava explicitně předvídá. Mezi takové situace však ta, která před několika dny nastala, nepatří.

Ostatně to, že Ústava nedává vládě (natož pak předsedovi vlády učinit tak za vládu) pravomoc podat demisi v jiných než Ústavou explicitně předvídaných případech, není ohromující ani nepochopitelné, ale má to naopak svoji logiku. Předseda vlády totiž nevystupuje z titulu své funkce jako osoba soukromého práva (která může činit vše, co jí není zakázáno, viz čl. 2 odst. 4 Ústavy); vystupuje jako veřejná osoba, která dostala ústavní mandát od Poslanecké sněmovny řídit a organizovat činnost vlády (čl. 77 odst. 1 Ústavy) jako vrcholného orgánu moci výkonné (čl. 67 odst. 1 Ústavy), a je Poslanecké sněmovně ústavně odpovědná (čl. 68 odst. 1 Ústavy). I v řadě předpisů obyčejného práva (typicky v oblasti soukromého práva) se ohledně pověření či funkce jakékoliv osoby stanoví, že pokud taková osoba určitou funkci přijme, může se jí vzdát jen za závažných důvodů. Tím se zakládá obecná občanskoprávní odpovědnost osob vykonávat jim svěřené a jimi přijaté funkce s náležitou péčí, kontinuálně a odpovědně. O to více tato zásada platí ve sféře práva veřejného, zejména ve sféře práva ústavního. Není proto myslitelné, aby předseda vláda podával za vládu demisi pouze na základě svého individuálního rozhodnutí, nadto bez vědomí jejích členů a bez toho, aby měl takový akt potvrzen předchozí procedurou v orgánu, kterému je odpovědný, tedy v Poslanecké sněmovně. Případ, kdy chce předseda vlády, např. ze zdravotních, nebo i jakýchkoliv jiných důvodů podat demisi sám, pak možný je, a právě na něj ust. čl. 73 odst. 1 věty první Ústavy dopadá.

Co se týče pohledu autorit z oboru ústavního práva na uvedenou otázku, předseda Ústavního soudu JUDr. Pavel Rychetský podle mluvčí Miroslavy Sedláčkové nemůže zveřejňovat stanoviska k interpretaci Ústavy. Podle článku publikovaného na serveru České justice však předseda Ústavního soudu doktor Rychetský prostřednictvím své mluvčí odkázal na knižní komentář k Ústavě, jehož je jedním z autorů. Publikace s odkazem na právní teorii uvádí, že přijetí demise předsedy vlády znamená demisi celé vlády, ačkoliv to Ústava výslovně nestanoví s tím, že „Obecně se má za to, že přijetí demise předsedy vlády znamená demisi vlády celé a odstartování procesu kreace nové vlády.“, uvádí se v komentáři vydaném v roce 2015 v nakladatelství Wolters Kluwer.

Předseda Ústavního soudu ČR Pavel Rychetský

S takovým názorem lze podle mého soudu souhlasit, pokud hovoříme o demisi, kterou podává předseda vlády podle čl. 73 odst. 2 či podle čl. 75 Ústavy, neboť tyto tři situace Ústava předvídá a lze je tedy podřadit pod pojem „obecně“, který Rychetského komentář užívá. Stejný závěr však již nelze vztáhnout i na situaci, která nastala v posuzovaném případě.

Advokát a docent ústavního práva Zdeněk Koudelka k posuzované situaci uvedl, že „Naše ústava nikde nestanoví, že demise premiéra znamená demisi vlády. Ve státech, kde tomu tak je, to stanoví ústava výslovně (Slovensko, Německo, Slovinsko, Španělsko).“ K tomu doc. Koudelka dále uvádí, že „Roku 1997 byla po demisi předsedy vlády Václava Klause vyložena tato demise z jeho iniciativy jako demise celé vlády. Šlo o první případ v našich dějinách. Pro takové jednání není v ústavě přímá opora. Nikde nestanoví, že demise či jiné ukončení funkce předsedy vlády znamená demisi vlády. Ta má být přijímána jako rozhodnutí vlády ve sboru a také se tak vždy do roku 1997 dělo a následně se tak postupovalo při demisích vlády 1998, 2002, 2006, 2009 a 2010. Nicméně demisi předsedy vlády jako demisi celé vlády akceptoval prezident Václav Havel. Obdobně prezident Václav Klaus akceptoval demisi předsedy vlády Vladimíra Špidly 1. 7. 2004 a Stanislava Grosse 25. 4. 2005 jako demisi celé vlády. Rovněž Miloš Zeman 2013 akceptoval demisi Petra Nečase jako demisi vlády. Vláda je významný ústavní orgán a způsob jejího ukončení má být určen v ústavě taxativně a určitě, což je dnes stanoveno formou demise vlády přijatou ve vládě jako sboru nebo odvoláním celé vlády prezidentem. Pokud je v zahraničí vázáno ukončení funkčního období vlády na osobu jejího předsedy, stanoví to tamní ústava výslovně.“

Docent ústavního práva Zdeněk Koudelka

Ústavní právník doc. Jan Kysela v rozhovoru pro Novinky.cz uvedl, že „Předseda vlády je ten, kdo organizuje činnost vlády a svolává její jednání, takže se mi zkrátka zdá, že je z hlediska fungování vlády její ústřední figurou. Nepřipadá mi dost dobře možné, abychom tu ústřední figuru vyjmuli, vládu nechali a dosadili do ní novou ústřední figuru, která bude oproti premiérovi znevýhodněná, že zdědí starou vládu. Předseda vlády je ten, kdo si má tu vládu sestavit.“

Docent ústavního práva Jan Kysela

S uvedenými názory nesouhlasím a jsem přesvědčen, že v tomto příspěvku podaný výklad jednotlivých ustanovení Ústavy podporuje spíše závěr, že demise vlády nemůže být dobrovolná a že demise předsedy vlády není za shora uvedených okolností demisí celé vlády. Skutečnost, že byla demise předsedy vlády v minulosti často považována za demisi celé vlády, vidím spíše jako opakovaný ústavní exces či pochybení, než jako založenou ústavní zvyklost.

Názor doc. Kysely pak podle mého názoru nereflektuje ani to, že předsedu vlády v posuzovaném případě nikdo jakožto (vyjádřeno slovy pana docenta) ústřední figuru (proti jeho vůli) „nevyjímal“, ale že to byl předseda vlády sám, kdo podal demisi. Pomíjí také ústavní odpovědnost předsedy vlády, jehož vláda má důvěru Poslanecké sněmovny, který podal demisi navzdory této důvěře a bez závažných důvodů. Politické pře předsedy vlády s jakýmkoliv ministrem jeho vlády takovým důvodem ve světle ústavní odpovědnosti předsedy vlády podle mého názoru nepochybně nejsou, neboť k řešení takové situace poskytuje Ústava předsedovi vlády jiný nástroj, a to návrh na odvolání ministra, normovaný v čl. 74 Ústavy.

Vykonávat funkci předsedy vlády je závazek vůči Poslanecké sněmovně, které jsou předseda vlády i vláda jako celek odpovědní, a jejím prostřednictvím vůči lidu, který je zdrojem veškeré moci, a tedy i moci výkonné. Z tohoto důvodu jsem názoru, že jakákoliv dobrovolná demise předsedy vlády je možná jen jako jeho individuální rozhodnutí, podpořené nadto opravdu závažnými (např. zdravotními) důvody.

Jak vidno, ani ústavní experti se neshodnou přesně na tom, jak má prezident postupovat v případě návrhu předsedy vlády na demisi vlády. Tento příspěvek se snažil tuto otázku zodpovědět rozborem dotčených ustanovení Ústavy, aniž by je ohýbal či argumentoval duchem Ústavy nebo je modifikoval podle politického přesvědčení jeho autora. Pokud by předseda vlády Sobotka trval na tom, že jeho demise je demisí celé vlády, patrně by to prodloužilo politickou krizi. Jako právník si však musím postesknout, že je škoda, že premiér na své demisi jako demisi celé vlády netrval. V takovém případě bychom totiž byli obohaceni o jedno velice zajímavé kompetenční rozhodnutí Ústavního soudu, které nám nyní po „zpětvzetí“ premiérovy demise zůstane upřeno.

Luděk Lisse