Tématem mého příspěvku je historický vývoj územní a profesní samosprávy jako nejčastěji uváděných forem samosprávy. Přestože zmínka o vývoji územní samosprávy má své opodstatnění, jeví se mi, s přihlédnutím k praktickému zaměření Ústavu práva a právní vědy, o.p.s., za zajímavou část věnující se profesní samosprávě s odklonem na samosprávu advokacie. Každý cech, každé řemeslo, každý spolek nebo organizace zřízená k výkonu pracovní či služební činnosti má své historické počátky a zázemí; s plynutím času a s nastupujícími ústavněprávními a společenskými změnami svoji existenci neustále potvrzují, dále se vyvíjejí, pokračují do současnosti a snad i do budoucna.
Pro vnitřní uspořádání veřejné správy jsou charakteristické vztahy založené na subordinačním principu, jejichž prolomení je podmínkou demokratizace veřejné správy. Základním prostředkem demokratizace subordinačních vztahů je decentralizace, podle Kadečky „přenos moci z jednoho subjektu na subjekt jiný (tedy ze státu na od něj odlišné veřejnoprávní korporace).“[1] Důsledkem přenesení vrchnostenské moci na jiný subjekt, kterým může, ale i nemusí být veřejnoprávní korporace, je samospráva.
Podle Holländera [2] a dalších autorů [3] má „pojem „samospráva“ kořeny ve vývoji místní správy v Anglii od 9. století (self-government), na Islandu (10. století) a ve správních reformách v Prusku (Stein-Hardenbergova reforma)“. Self-government se opírala o „městská privilegia, tzv. Corporation charts, podle nichž byla správa města v rukou nejbohatšího městského patriciátu, spojeného do městské korporace“.[4]
Typickým pro vývoj staré anglické samosprávy bylo její spojení se soudnictvím, což nejlépe vystihovala instituce mírových soudců zavedených již v roce 1360. Nerozlišování veřejné správy a soudnictví, stejně jako neexistence volených orgánů samosprávy, byly typické pro vývoj samosprávy v její anglické kolébce. K pozvolnému přibližování anglických představ o povaze a funkci samosprávy s představami kontinentálními dochází až v 19. století.[5]
Na našem území souvisel vznik územní samosprávy s rozpadem feudálního absolutismu a s nástupem konstituční monarchie. Předpokladem bylo zrušení poddanství a roboty, ke kterému došlo patentem o zrušení nevolnictví, ze dne 7. září 1848.[6]
Jak uvedeno, historie obecní samosprávy v českých zemích začala v revolučním roce 1848. První petice občanů shromážděných ve Svatováclavských lázních v Praze dne 11. března 1848 obsahovala požadavek na zavedení obecní samosprávy, který byl spjat s úsilím po větším zastoupení českého živlu ve veřejné správě.
Pillersdorfova ústava ze dne 25. dubna 1848 uváděla, že „obecní zřízení je třeba upraviti podle zásady, aby v nich byly zastoupeny všechny zájmy obce a jejich členů“.[7]
Ústavodárný sněm vypracoval tzv. kroměřížský návrh ústavní listiny, resp. návrh základních práv ze dne 21. prosince 1848, který projednal, ale již neschválil.[8] V kroměřížském návrhu se hovořilo o „základních právech“ obce, mezi které patřila „samospráva svých záležitostí a vedení místního dozoru (policie)“.[9]
Prvním obecním zřízením se stal prozatímní obecní zákon ze dne 17. března 1849, č. 170 ř. z., nazvaný Stadionova ústava. V čele jeho uvozovacího patentu stála zásada „Základem svobodného státu je svobodná obec“. Na území Čech, Moravy a Slezska byla vlivem Stadionovy ústavy působnost obcí rozdělena na samostatnou a přenesenou, přičemž přenesená působnost byla založena pouze zákonem. Obec, dle dikce ústavy, obstarávala v prvé řadě své vlastní věci (was das Interesse der Gemeide zunächst berűhrt und innerhalb ihrer Grenzen vollstästanding durchfuhrbar ist).
Další významnou veličinou se stal rámcový říšský zákon obecní pro země předlitavské z r. 1862 a zemský zákon z r. 1864, které upravovaly postavení okresních samospráv. Samosprávná linie tak byla na úrovni okresů a zemí organizačně oddělena od politické státní správy.[10]
Podle prosincové ústavy č. 141/1867 ř. z. přešla do výlučné působnosti zemských sněmů všechna legislativní úprava obecních věcí až na tzv. věci domovského práva.
K reorganizaci samosprávy došlo zákonem č. 126/1920 Sb. z. a n., o zřízení župních a okresních úřadů v republice Československé, na jehož základě měly být země české, moravské a slezské zrušeny a území republiky mělo být rozděleno do 21 žup.
V r. 1928 vstoupil v účinnost zákon č. 125/1927 Sb. z. a n., o organisaci politické správy, na jehož základě působily v ČSR čtyři země, a to Česká, Moravskoslezská, Slovenská a Podkarpatská. Dosavadní zastupitelské okresy působící v Čechách zanikly a byly zřízeny nové útvary územní samosprávy, které se nazývaly okresy. Ty byly organizačně spojeny s okresními úřady. Organizační zákon přiznal okresům a zemím v zákonem stanoveném rozsahu právní subjektivitu a ze zákona náležela okresům a zemím „vlastní“ působnost, do níž orgány státu mohly zasahovat jen v případech a za podmínek stanovených zákonem.
Po 2. sv. válce vznikl systém národních výborů. V době okupace národní výbory nejprve vznikaly jako ilegální odbojové orgány, které zpočátku byly podporovány moskevskou reprezentací, poté prezidentem a následně londýnskou reprezentací. Moskevská koncepce počítala s národními výbory jako s trvalými útvary, v nichž se má spojit státní (dřívější politická) a samosprávná složka veřejné správy. Podle londýnské koncepce působnost národních výborů naopak měla odpovídat působnosti dřívější územní samosprávy.
Prvním významným dokumentem, který upravoval právní postavení národních výborů se stal ústavní dekret prezidenta republiky z r. 1944, č. 18 Úř. věst. čsl., o národních výborech a prozatímním Národním shromáždění, k němuž bylo vydáno vládní nařízení č. 4/1945 Sb., o volbě a pravomoci národních výborů. Národní výbory naplňovaly dvojí úlohu – jednak byly orgány územních korporací a jednak byly orgány státními.
Podle Ústavy Československé republiky č. 150/1948 Sb. národní výbory byly zařazeny do soustavy „zastupitelských sborů“ a měly být „nositelem a vykonavatelem státní moci v obcích, okresech a krajích a strážcem práv a svobod lidu“. Národní výbory měly být podřízeny vyšším orgánům, což znamenalo právní zánik samosprávy.
Podle Ústavy ČSSR z r. 1960 měly národní výbory „postavení orgánů státní moci a správy“. Ústava sice psala o národních výborech jako o „nejširší organizaci pracujících“, ale nikdy se zákonodárce neodhodlal vrátit k dřívějšímu pojetí samosprávy v právním smyslu. Jakýkoli právní, politický a ekonomický základ pro vytvoření samostatného rozvoje obcí a záruk jejich nezávislosti na vyšší výkonné moci vyvolávalo obavy z narušení centralistického systému stranického (státního) řízení.
V souvislosti se státním převratem v r. 1989 se hojně diskutovalo o reformě místní správy, jejímž ústavněprávním základem se stal ústavní zákon Federálního shromáždění č. 294/1990 Sb., který měnil současně platnou Ústavu z r. 1960. Ústavní zákon zakotvoval místní samosprávu obcí jako samosprávných společenství občanů, které jsou právnickými osobami s vlastním majetkem, k němuž mají právo samostatného hospodaření.
Reforma místní samosprávy byla uskutečňována zákony (např. zákonem ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), zákonem ČNR č. 368/1990 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích).
S účinností od 1.1.1993 jsou ústavní základy územní samosprávy obsaženy v ústavním zákoně ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, jejíž čl. 99 uváděl, že „Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky. Vyššími územními samosprávnými celky jsou země nebo kraje.“
S účinností od 1.1.2000 bylo vytvořeno 14 vyšších územních samosprávných celků včetně hlavního města Prahy. Tímto doznalo změny ustanovení čl. 99 Ústavy, které napříště uvádělo, že „Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky.“[11]
V souvislosti s vytvořením krajů jako vyšších územně samosprávných jednotek byly přijaty nové zákony, a to zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) a zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů. Na základě zákonů realizujících vyšší stupeň samosprávy byly v roce 2000 přijaty další zákony, a to zákon č. 28/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze a zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech.
K 31.12.2002 zanikly okresní úřady (zákon č. 313/2002 Sb.), čímž došlo k výrazné novelizaci stávajících zákonů a ke vzniku obcí s rozšířenou působností. Činnost tehdejších okresních úřadů přešla na pověřené obecní úřady.
Profesní forma samosprávy na našem území má své předchůdce již ve středověku, a to v podobě středověkých sdružení řemeslníků, tzv. cechů. Cechy či gildy působily již ve starověkých státech, např. v římském impériu existovala collegia řemeslníků a obchodníků, která měla vliv na stanovení kvality a cen výrobků.
Vznik cechů v českých zemích souvisí se zakládáním a rozvojem feudálních měst (13. až 15. století), kdy vývoj řemesla a prohlubování specializace vede k vytváření pospolitostí (sdružení) jednotlivých příslušníků určitého řemesla.[12]Jako první doložený cech se uvádí „řád pražských krejčů“, jejichž statuta byla v roce 1318 potvrzena staroměstskou radou.
V průběhu 14. století byl pražskými městskými radami vydán a potvrzen již relativně velký počet statutů, staroměstská rada vydala např. roku 1357 řád řezníkům, roku 1360 nožířům, staroměstská i novoměstská rada potvrdily roku 1371 statuta konvářů, roku 1391 vydala rada Nového Města pražského listinu na potvrzení artikulů uzdařů, sedlářů a ševců, roku 1396 byl potvrzen řád kožešníkům, roku 1397 pak krejčím, měšečníkům, tobolečníkům a pasířům a dalším.
V 15. století cechy i nadále ovládala rada a jejich vznik a rozvoj, také posílený husitskou revolucí, opět dokumentují četná vydání a potvrzení jejich statutů a artikulů. V průběhu času se totiž uvolňoval poměr cechů k městské radě, kdy na sebe cechy převzaly část její pravomoci, pokud jim ji přepustila, a staly se tak samosprávnými složkami uvnitř městské samosprávy.[13] Cechy, resp. cechmistři byli nadáni kontrolní pravomocí nad svými členy, prováděli dozor a při zjištění nedostatků mohli ukládat pokuty. Vzniká cechovní soudnictví, kde kompetence cechovního soudu byla dána ve věcech živnostenských a dalších věcech upravených statuty.[14] Soud rozhodoval spory mezi mistry navzájem a mezi mistry a spotřebiteli.
V 17. a 18. století nastává pozvolný úpadek cechů a prohlubuje se dozor nad jejich samosprávou.
V roce 1731 byl zřízen cechovní inspektor jako orgán dozoru státu nad činností cechů a vydán generální cechovní patent, který např. omezil privilegia cechů či stanovil povinnost předložit cechovní statuta panovníkovi ke schválení.
V roce 1739 byla vydána generální cechovní artikule, sloužící jako vzorová, závazná statuta.
V roce 1859 byl v rakouských zemích vydán živnostenský řád, který znamenal definitivní zánik cechů.
V 19. a na poč. 20. století vznikají na našem území skutečné stavovské komory a obdobné samosprávné korporace, např. lékárnická grémia, obchodní a živnostenské komory, advokátní komory. Tyto korporace na rozdíl od cechů tvoří společenství tzv. svobodných povolání, tj. sdružení osob, které podnikají na základě zvláštního právního předpisu a nikoli podle živnostenského zákona. Působnost těchto a dalších komor přetrvávala i do období 1. republiky.
Po roce 1948 došlo k potlačení samosprávy (územní, zájmové) a výkon svobodných povolání by dozorován státní správou.
K obnovení činnosti zájmové samosprávy došlo v letech 1990 – 1992, kdy byly přijaty jednotlivé zákony. Prvními nově vzniklými komorami byla Advokátní komora podle zákona ČNR č. 128/1990 Sb., o advokacii a Komora komerčních právníků podle zákona ČNR č. 209/1990 Sb., o komerčních právnících a právní pomoci jimi poskytované.[15]
Cechy a další obdobná obchodně-živnostenská společenství na našem území opět působí, a to v podobě občanských spolků, např. Cech malířů, lakýrníků a tapetářů České republiky, Cech mlynářů a pekařů, Cech kamnářů České republiky nebo Ovocnářská unie České republiky.
První zmínka o snaze organizovat advokacii byla zakotvena v tzv. advokátním řádu, přijatém Českým sněmem v roce 1615.
Formální úpravu advokacie přineslo Obnovené zřízení zemské platné v Čechách od roku 1627 a na Moravě od roku 1628 a jeho novelizace zvaná Deklaratoria z let 1650 – 1652.[16]
Problematiku advokacie rozebíral Josefinský soudní řád z roku 1781, podle něhož advokacie nebyla svobodným povoláním, ale úřadem, advokáty jmenoval na základě advokátní zkoušky panovník a po většinu období platilo numerické (omezené) členství (tzv. numerus clausus).
Na základě zákona č. 364/1849 ř. z., kterým byl vydán Provizorní advokátní řád byly zřízeny první advokátní komory, advokáty jmenoval ministr spravedlnosti a rozhodoval o jejich počtu (princip omezeného členství byl v podstatě zachován).[17]
Rok 1848 otevřel cestu habsburské monarchie k budování moderního státu.
I když již v roce 1850 byl ústavní vývoj na téměř desetiletí přerušen Bachovým absolutismem, prozatímní advokátní řád z roku 1849 nepozbyl platnosti.[18]
Důležitým mezníkem v uspořádání samosprávy byl nový Advokátní řád (zákon č. 96/1868 ř. z.), který z advokacie vytvořil svobodné a nezávislé povolání, odstranil numerus clausus a zřídil samosprávné advokátní komory s disciplinární pravomocí v první instanci.
Podle Disciplinárního statutu (zákon č. 40/1872 ř. z.) příslušelo ministru spravedlnosti nad advokáty „nejvyšší právo dohlédací“.[19]
V roce 1864 byla k pěstování věd státních a právních založena Jednota právnická v Praze. V roce 1882 Karlo-Ferdinandova universita v Praze byla rozdělena na českou a německou část a v témže roce došlo k otevření české právnické fakulty. Koncem století nastupující česká generace založila Spolek českých advokátů a začala vydávat český ryze advokátský časopis „Časopis českých advokátů“ přejmenovaný následně na „Právnické rozhledy“.
Na konci první republiky v roce 1938 měla advokacie dobře vybudované zázemí, úspěšné advokátní kanceláře se staly rodinnými podniky. Válečná okupace, Protektorát Čechy a Morava a únorový puč v roce 1948 byly znamením zkázy ve všech sférách právnictví.[20]
Zákonem č. 322/1948 Sb., o advokacii byl výkon advokacie podřízen státní moci a vedoucí úloze komunistické strany. Tím došlo k faktické likvidaci samosprávy.
Ani zákon č. 114/1951 Sb., o advokacii, situaci nezlepšil, spíše naopak – do advokacie přicházeli absolventi dělnických (právnických) kurzů.
Až pozdější úpravy zakotvené v zákoně č. 57/1963 Sb. a zákoně č. 118/1975 Sb. znamenaly jisté uvolnění poměrů, nikoli však obnovení samosprávy. K obnovení činnosti samosprávy došlo až přijetím zákonů v letech 1990 – 1992.
Prvními nově vzniklými komorami se stala Advokátní komora (zákon ČNR č. 128/1990 Sb., o advokacii) a Komora komerčních právníků (zákon ČNR č. 209/1990 Sb., o komerčních právnících a právní pomoci jimi poskytované).[21]
Za významný milník dosavadních dějin advokacie lze považovat přijetí zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, upravující výkon advokacie v mezích evropského standardu. Na zákon navazují četné stavovské předpisy upravující práva a povinnosti advokátů při výkonu advokacie, zvláště etický kodex (usnesení představenstva České advokátní komory č. 1/1997 Věstníku ze dne 31. října 1996).
[1]KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 9. ISBN 80-7179-794-4.
[2]HOLLÄNDER, Pavel. Základy všeobecné státovědy. 3. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2012, s. 256. ISBN 978-80-7380-395-7.
[3]Např. Martina Řehůřka. Formy samosprávy. In Právny obzor, teoretický časopis pre otázky štátu a práva, r. 1991, roč. 74, č. 6. Bratislava: Právnická jednota na Slovensku. ISSN 0032-6984.
[4]SCHELLE, Karel a kol. Právní dějiny. 1. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2007, s. 427. ISBN 978-80-7380-043-7.
[5]PAVLÍČEK, Václav a kol. Ústavní právo a státověda. Obecná státověda. 1. díl. Praha: Linde, a.s., 1998, s. 331. ISBN 80-7201-141-3.
[6]KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2010, s. 2. ISBN 978-80-7357-561-8.
[7]KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2010, s. 4. ISBN 978-80-7357-561-8.
[8]Ústavodárný sněm byl císařským manifestem rozpuštěn.
[9]SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2013, s. 322. ISBN 978-80-7478-002-8.
[10]Zastupitelské okresy a země tvořily vedle obcí samosprávnou linii tzv. dvoukolejné správy.
[11]KOPECKÝ, Martin. Územní samospráva. In Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 127-133. ISBN 978-80-7179-254-3.
[12]SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2013, s. 324. ISBN 978-80-7478-002-8.
[13]Čerpáno z webových stránek Archivu hlavního města Prahy, http://www.ahmp.cz, článku Vývoj pražské samosprávy (Městské rady a řemeslnické cechy), autor: Zlata Brátková, odkaz: http://www.ahmp.cz/index.html?mid=46&wstyle=0&page=page/docs/vyvoj-prazske-samospravy-I-D.html.
[14]V 17. století vedle právníků common law byli v Anglii také právníci vzdělávaní na univerzitách v Oxfordu a Cambridgi. Ti působili výlučně na církevních soudech a případně u soudu admirality. Profesně se dělili na advocates a proctors. Advokáti byli vždy univerzitními doktory práv a sdružovali se ve společnosti Doctors Commons, jejímž předchůdcem byla v 15. století založená Doctors of the Arches. Žádná z těchto profesních společností neměla výchovné poslání, protože to od začátku patřilo zmíněným univerzitám. Celá profese zanikla v roce 1857, kdy byl zaveden sekulární rozvod. Poslední člen Doctors commons zemřel v roce 1912. Více k problematice viz SCHELLE, Karel a kol. Právní dějiny. 1. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2007, s. 479. ISBN 978-80-7380-043-7.
[15]SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2013, s. 325-326. ISBN 978-80-7478-002-8.
[16]BALÍK, Stanislav a kol. Dějiny advokacie v Čechách, na Moravě a ve Slezsku. 1. vydání. Praha: Aleš Čeněk, s.r.o., 2009, s. 50-59. 978-80-7035-427-8.
[17]SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2013, s. 326. ISBN 978-80-7478-002-8.
[18]BALÍK, Stanislav a kol. Dějiny advokacie v Čechách, na Moravě a ve Slezsku. 1. vydání. Praha: Aleš Čeněk, s.r.o., 2009, s. 88-93. 978-80-7035-427-8.
[19]SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2013, s. 326. ISBN 978-80-7478-002-8.
[20]BALÍK, Stanislav a kol. Dějiny advokacie v Čechách, na Moravě a ve Slezsku. 1. vydání. Praha: Aleš Čeněk, s.r.o., 2009, s. 94-193. 978-80-7035-427-8.
[21]SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 3. aktualizované a upravené vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2013, s. 326. ISBN 978-80-7478-002-8.
Získávejte pravidelně obsah našeho blogu do své emailové schránky.
Ceny studijních programů uvedené na webu jsou bez DPH.
