Ústavní diskrece jako ochrana politických práv ve světle usnesení Ústavního soudu č.j. PI. ÚS 34/16

Magistrát města Frýdku-Místku rozhodl o odmítnutí přihlášky k registraci České pirátské strany (první stěžovatelky) k volbám do Senátu, protože její kandidát (druhý stěžovatel) uvedený na přihlášce k registraci nedosáhl v den voleb věku nejméně 40 let, proto nesplňoval podmínku volitelnosti podle čl. 19 odst. 2 Ústavy a podle § 57 volebního zákona.[2]

První stěžovatelka se následně v soudním řízení domáhala vydání rozhodnutí o povinnosti Magistrátu města Frýdku-Místku registrovat přihlášku druhého stěžovatele jako kandidáta do voleb do Senátu Parlamentu České republiky. Krajský soud v Ostravě napadeným usnesením žalobu zamítl.

Z usnesení Krajského soudu v Ostravě: „Žalobcem tvrzený rozpor ustanovení o věkové hranici s čl. 3 odst. 1 a čl. 21 odst. 4 Listiny je tedy rozporem mezi dvěma právními předpisy téže právní síly a zároveň nejvyšší právní síly. Pro řešení takového rozporu by bylo možno užít interpretační pravidlo přednosti speciálního ustanovení (stanovení věkové hranice pro kandidaturu do Senátu) před obecnými ustanoveními (povšechné zákazy diskriminace).“

Ve svém usnesení Krajský soud v Ostravě se ztotožnil s rozsudkem velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva vydaným ve věci Hirst proti Spojenému království ze dne 6.10.2005, který uznal akceptaci věkové hranice pro výkon volebního práva, sleduje-li legitimní cíl zralosti osob, účastnících se volebního procesu, a pokud nezasahuje podstatu a účinnost volebního práva. Krajský soud v Ostravě zdůraznil tradiční institut bikamerality v českých ústavních dějinách, spojený s požadavkem na vyšší věk pro vstup do horní komory, která již svým názvem (senex) odkazuje k požadavku na bohatší životní zkušenosti. Věková hranice 40 let není tak vysoká, aby efektivně vylučovala podstatnou skupinu obyvatelstva z participace na pasivním volebním právu do Senátu.

Proti usnesení Krajského soudu v Ostravě podali stěžovatelé ústavní stížnost spojenou s návrhem na zrušení čl. 19 odst. 2 Ústavy v části „a dosáhl věku 40 let“, a zrušení § 57 volebního zákona.

Hlavní námitkou stěžovatelů bylo, že „zákonem stanovená podmínka volitelnosti do Senátu, tj. dosažení věku 40 let je nepřiměřená, diskriminační a rozporná s Listinou, konkrétně s čl. 1 (rovnost v důstojnosti a právech), čl. 3 odst. 1 (zákaz diskriminace) a čl. 21 odst. 4 (rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím). Princip rovnosti stěžovatelé považují za ohnisko ústavního pořádku České republiky a za stěžejní východisko pro interpretaci a aplikaci práva. Podle nich princip rovnosti volebního práva patří mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu. Věkovou hranici 40 let považují stěžovatelé za příliš vysokou a za projev libovůle ústavodárce.“

Ústavní soud zkoumal, zda jsou dány podmínky řízení podle zákona o Ústavním soudu. Učinil dílčí závěr, že první stěžovatelka je aktivně legitimována k podání ústavní stížnosti. Ústavní stížnost podala v zákonné lhůtě a jelikož splnila i ostatní podmínky řízení, Ústavní soud konstatoval, že mu nic nebrání, aby se ústavní stížností zabýval meritorně.

Odlišná situace nastala u druhého stěžovatele. Druhý stěžovatel totiž nebyl účastníkem řízení u krajského soudu. U druhého stěžovatele dospěl Ústavní soud k závěru o neexistenci aktivní legitimace. K tomuto závěru vedly Ústavní soud následující důvody:

1. Podle § 89 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního se soudní ochrany lze domáhat, pokud správní orgán „odmítl kandidátní listinu nebo přihlášku k registraci“. Podle § 89 odst. 2 soudního řádu správního může tento návrh v případě voleb do Senátu podat pouze „nezávislý kandidát nebo politická strana, která podala přihlášku k registraci“.

Druhý stěžovatel nebyl aktivně legitimován k podání takového návrhu.

2. Podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněna podat osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím „v řízení, jehož byla účastníkem“ bylo porušeno její základní právo.

Druhý stěžovatel nebyl účastníkem řízení před krajským soudem.

3. Podle § 72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu „neposkytuje-li zákon stěžovateli procesní prostředek k ochraně práv, může podat ústavní stížnost ve lhůtě dvou měsíců ode dne, kdy se stěžovatel o zásahu orgánu veřejné moci do jeho ústavně zaručených základních práv nebo svobod dozvěděl, nejpozději však do jednoho roku ode dne, kdy k takovému zásahu došlo.“

Ani v tomto případě nebyl druhý stěžovatel aktivně legitimován, neboť zmíněný procesní prostředek, který zákon k ochraně práva stěžovateli poskytuje, musí využít politická strana, která za svého kandidáta podala přihlášku k registraci. Pokud se kandidát rozhodl kandidovat za politickou stranu, „svěřil se do jejích rukou“. Jen nezávislý kandidát může uplatňovat svá práva vlastním jménem. Podle Ústavního soudu nelze § 72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu vykládat tak, že pokud by tato cesta byla neúspěšná, přiznala by se druhému stěžovateli možnost využít jakési „zkratky“ k Ústavnímu soudu. Znamenalo by to, že v případě kdy by politická strana nevyužila soudní ochranu, byl by to Ústavní soud, který by meritorně přezkoumával důvodnost odmítnutí přihlášky k registraci.

Ústavní soud odmítl ústavní stížnost druhého stěžovatele jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.

Závěr Ústavního soudu:

„Poukazuje-li první stěžovatelka na čl. 9 odst. 2 Ústavy, pak Ústavní soud upozorňuje, že požadavek dosažení věku 40 let pro volitelnost do Senátu je součástí Ústavy od jejího přijetí. Ustanovení čl. 9 odst. 2 Ústavy je však potřeba vnímat jako omezení ústavodárce směřující do budoucna a chránící ústavní pořádak před jeho nepřípustnými změnami. Neotevírá však Ústavnímu soudu cestu k přezkumu a případným opravám původního znění Ústavy.

Z ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že návrh na zrušení napadených ustanovení volebního zákona a Ústavy má pouze akcesorickou povahu, a proto sdílí osud ústavní stížnosti. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu. Je-li samotná ústavní stížnost věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka možného projednání návrhu na zrušení zákona.“

K usnesení pléna Ústavního soudu vznesla odlišné stanovisko soudkyně Kateřina Šimáčková, soudce Vojtěch Šimíček a soudkyně Milada Tomková. Za nejdůležitější považuji odlišné stanovisko soudkyně Kateřiny Šimáčkové, ke kterému se přikláním, ačkoli s odmítnutím ústavní stížnosti plénem pro zjevnou neopodstatněnost lze souhlasit.

Podle ní účastníkem řízení před krajským soudem sice byla Česká pirátská strana a nikoli druhý stěžovatel, ale samotným předmětem řízení bylo nejen právo politické strany na svobodnou soutěž politických sil podle čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny, ale i právo druhého stěžovatele na přístup k voleným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny, které je stejně silné jako právo strany účastnit se volební soutěže. Ačkoli byl druhý stěžovatel “zastoupen” politickou stranou a sám nemohl být účastníkem řízení, nepochybně byl subjektem práv, o nichž se rozhodovalo. Podle Šimáčkové byl druhý stěžovatel jako jednotlivec zasažen ve svých právech a k ústavní stížnosti byl zrovna tak legitimován. V tomto případě jde o přímou cestu od napadeného rozhodnutí k Ústavnímu soudu. Nejedná se o “zkratku”, jak to označuje plénum, nýbrž o vyčkání na vyčerpání všech opravných prostředků. Politická strana v obecném soudnictví neuspěla a napadeným rozhodnutím bylo zasaženo do práv strany, ale i stěžovatele jako volebního kandidáta. Realizace kandidátova pasivního volebního práva, které je zakotveno v čl. 21  odst. 4 Listiny byla opomenuta.

Podle Šimáčkové volební kandidát využil předepsanou procesní cestu ochrany svou stranou, ale při obraně svého základního práva chce a měl by před Ústavní soud jako garanta ochrany lidských práv předstoupit sám. Pokud zákon nabízí dvě možnosti výkladu – ve prospěch přístupu k soudu či jeho odmítnutí – je třeba vyložit zákon tak, aby bylo možno realizovat právo na soudní ochranu.

Podle Šimáčkové názor stěžovatelů o příliš vysoké věkové laťce pro vstup do Senátu není banální a ústavně neakceptovatelný. Příliš vysoká hranice pro pasivní volební právo může vést ke ztrátě zájmu mladé generace o politiku.

Stěžovatelé považují čl. 19 odst. 2 Ústavy za nepřiměřený, diskriminační a protiústavní. Podle Šimáčkové je Ústavní soud však vázán ústavním pořádkem ve smyslu čl. 88 odst. 2 Ústavy a tedy i ustanovením čl. 19 odst. 2 Ústavy. Ústavnímu soudu tedy nenáleží měnit text Ústavy.  Ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy může Ústavní soud rozhodovat o zrušení zákonů, které jsou v rozporu s ústavním pořádkem, nikoli však o rušení právních norem ústavní síly.

K argumentu stěžovatelů o zákazu libovůle veřejné moci Šimáčková uvádí, že takovou libovůlí nemůže být normotvorba, která respektuje limity plynoucí z norem nejvyšší právní síly. Stanovení základních atributů státu a jeho fungování patří do výlučné pravomoci ústavodárce. V kontextu vzniku samostatné České republiky náležela originárnímu ústavodárci vzhledem k historicky nezbytné materiální diskontinuitě široká diskrece pro ústavní úpravu institucí nově vzniklého demokratického státu. Tvůrci Ústavy tak museli při vzniku České republiky učinit rozhodnutí, která byla ve své podstatě diskreční, tj. neměla jediné správné řešení. Jistě bylo možné nastavit ústavní systém s jiným mechanismem dělby moci, s jinak stanovenými pravomocemi ústavních aktérů či s jinými věkovými hranicemi pro výkon různých veřejných funkcí. Ústavodárce však rozhodl, že zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu složenému z Poslanecké sněmovny a Senátu a že podmínkou volitelnosti do dolní komory je dosažení věku 21 let a do horní komory 40 let.

Šimáčková uzavírá, že při posuzování argumentů stěžovatelů je proto důležité odlišit argument namítaného zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatelů, či dokonce do materiálního jádra Ústavy, od argumentu možné nevhodnosti zvolené věkové hranice pro splnění podmínek volitelnosti do Senátu. Většina argumentů stěžovatelů však nesměřuje ke konstatování zásahu do jejich práv, nýbrž zůstává podnětem v rovině „de constitutione ferenda“.

Vedle samotného řešení věci mě v odlišném stanovisku soudkyně Šimáčkové zaujala “diskrece” v souvislosti s ústavním právem způsobem, jakým ji soudkyně Šimáčková označila. Diskrecí máme několik, diskrece hmotněprávní a diskreci procesní; typicky jde o správní diskreci, diskreci zákonodárce či diskreci předkladatele návrhu právního předpisu. Diskreci originárního ústavodárce pojmově vymezila soudkyně a užila ji v rovině hmotného práva, a to práva ústavního. Do důsledků vzato, Ústavní soud v plenárním zasedání či samotní soudci v odlišných stanoviscích rovněž zaujali diskreci, a to ústavněsoudní. Přibližujeme se tak k ústavnímu právu procesnímu, které z hlediska účelu právní úpravy neexistuje. Vymezení diskrece originárního ústavodárce je pojednáno široce, protože zahrnuje stanovení základních atributů státu a jeho fungování tak, aby byl naplněn požadavek na svrchovanost, jednotnost, demokracii, požadavek práva, úcty k právům a svobodám člověka a občana. Listina, která je z hlediska uplatňování základních práv a svobod obsahem Ústavy, stanoví požadavek na svobodu, rovnost v důstojnosti i v právech, na nezadatelnost, nezcizitelnost, nepromlčitelnost a nezrušitelnost základních práv a svobod. Tyto všechny aspekty, které považuji za součást ústavního zřízení, podle mého názoru, naplňuje diskrece originárního ústavodárce, neboť ústavodárce se nezabýval „jen“ státním zřízením, formou vlády, formami územní organizace státu a dalšími otázkami organizace veřejné moci. Ústavodárce se zabýval také přirozenými právy, které jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné, neboť tato práva pramení z podstaty člověka. Ústavodárce originárně vycházel z objektivního uspořádání poměrů mezi lidmi a z cíle lidského života. Před ústavní úpravou státního zřízení formuloval originární ústavodárce životní zásady člověka s přihlédnutím ke zvykovému právu (ius non scripta), na jejichž základě vymezil ústavní a územní zřízení státu, práva a povinnosti občana. Při posuzování zásahu (míry, odůvodnitelnosti, účelu) do lidských práv a základních svobod by se mohl použít s většími či menšími odchylkami tzv. test rozumnosti vyvěrající z nálezu Ústavního soudu č.j. Pl. ÚS 54/10, který má omezit případné excesy v diskreci zákonodárce. Test rozumnosti se skládá ze čtyř následujících kroků:

1) Vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu.

2) Zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu.

3) Posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv.

4) Zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoli nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.

Domnívám se, že diskrece, jakkoli nazvaná a kýmkoli uplatňovaná by se měla tímto základem řídit, protože význam lidských práv a základních svobod je veskrze pozitivní.